基于法定职责的给付义务因具体性质和所涉权利的差别，会产生公法、私法的不同调整密度。

⑨法典汇编是指在不改变现有法律形式的情况下将相类似的法律整合在一起，法典编纂与之区别之处不在于数量或简单集合而在于法律间的合乎逻辑的共同特征。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。

①公众与行政机关之间发生的纠纷和争议，其解决途径多种多样，既有行政体系内部的设计(典型如行政复议)，也有行政体系外的机制(典型如行政诉讼)。(131)中国行政法法典化如何关注行政品质问题，值得深思，也构成了法典化工作的重要课题。③亦有学者提出整体观的方法论，主张对行政程序、行政复议、行政诉讼、信访制度准确定位并注重相互衔接和协调。(108)潘波：《制定行政法总则时机已成熟》，载《法制日报》2019年11月8日第5版。关保英：《〈行政法典总则〉对行政法治理念的整合》，载《法学》2021年第9期，第39页。

以此，为公众参与、配合、支持、协助、监督行政活动提供指南和前提。(99)此次行政法法典化过程中，有学者亦注意到了该问题：行政法律关系论看似更有发展前景但行政权行使论在现阶段仍是更为成熟的行政法理论。(48)又如，2014年5月演员黄海波因嫖娼被收容教育，先后有108名与40余名法律学者、律师、公益人士向全国人大常委会提交联名信，建议根据《宪法》第37条废除收容教育制度，(49)全国政协委员朱征夫也三次提出相关提案，并在2018年全国政协会议期间建议进行合宪性审查。

但这种限制或优先并不是无条件、无回报的。另一方面，从前置程序上回应社会需求。首先，宪法的每条规定，都是经过反复讨论修改后才定下来的。(67)童之伟：《法无授权不可为的宪法学展开》，载《中外法学》2018年第3期，第585-586页。

当该转换完成时，国家权力向公民权利的分解过程告终、国家消亡，这是国家机构权力与宪法权利在终极意义上的统一性。《国安决定》作为宪法解释的理由是：一是明确了国家安全机关有关职权的宪法依据。

(74)与之不同，《宪法》第89条规定中全国人大及其常委会授予国务院的其他职权属于人大机关自身固有的法定职权，而《宪法》第124条中监察委员会的组织和职权既可由法律规定，更可由修改宪法、解释宪法的路径予以明确。(46)上述典型实质宪法解释的共同特征，就是都以国家机关权力的创设、分配或明确界限为核心任务，并不直接涉及公民和各类组织宪法权利的保障，而通说认为，权力制约与基本人权是现代宪法的两大基本原则，这应当贯彻于宪法实施的全过程，不可有丝毫偏废。笔者推想，在人民代表大会制度已充分巩固的今天，鉴于实践中执法检查的成效并不明显，作为《宪法》第一百三十四条明文规定的法律监督机关，最高人民检察院可否在全国人大及其常委会的监督下，适度回归宪法文本的原初定位呢?比如，可以积极探索最高人民检察院通过提出检察建议、提起行政诉讼等方式，协助全国人大常委会监督法律实施的组合拳，将两种监督正式纳入中国特色社会主义法治监督体系。而从实质宪法解释的实践来看，一方面，其存在本身与积极成效，为构建宪法解释制度雏形提供了前期准备，它们不仅是对宪法解释长期虚置这一普遍共识的有力回应，也进而要求宪法学研究在解析制度现象时，必须从自身的精神世界中勇于摒除先入为主的他国样板，真正把我国宪制提供的经验材料作为理论构建的基础，不因其合理与否、讨喜与否而做主观取舍。

因此，应适当增加前置程序，收集、汇总社会各界对宪法解释的各类诉求，特别是有关宪法权利的呼吁，并与备案审查工作以及后续拟订、审议宪法解释案的程序稳固衔接。(42)林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期，第25页。(68)童之伟：《法权中心主义要点及其法学应用》，载《东方法学》2011年第1期，第5页。(50)2019年12月28日，全国人大常委会根据国务院的议案正式废除了收容教育制度，但审议意见只字未提人权保障方面的宪法争议。

(20)此外有学者认为，宪法解释是全国人大常委会法工委就宪法性争议提出的有针对性的法律意见、建议与处理方式，并把法工委就省级人大常委会修改地方性法规的权限、公民行使选举权以及裁决立法冲突等问题作出的法律解释视同宪法解释，认为弥补了全国人大常委会事实上没有开展宪法执行过程中需要解释宪法的不足。《监察法规决定》解决了这些难题，并构造出宪法、法律、监察法规的法律位阶，既彰显宪法的根本法地位，也有利于在深入推进国家监察体制改革的过程中，维护社会主义法制统一。

从1993年中共中央向第七届全国人大常委会提交《关于修改宪法部分内容的建议的说明》，到2021年10月习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话，党和国家各类重要文献清晰表明，党中央对宪法解释的高度重视是一以贯之的，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是多次明确提出相关要求，宪法解释之于我国现行宪制的重大意义比以往任何时候都要突出。在现行宪制下，全国人大常委会既是最高立法机关又是宪法解释机关，但它从未将任何文件明确为宪法解释，更没有在程序上将其同法律区分，反过来说，关于究竟什么是法律、我国目前有哪些法律，常委会也从来没有做过权威且系统的说明。

⑥2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上也指出，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。以此为标准，1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》(以下简称《国安决定》)、1980年9月10日全国人大通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》等决定或决议都是宪法解释。(58)但按照这些观点，实质宪法解释就面临两个程序方面的问题：一是不能在审议和表决上与法律真正区分，二是断然割裂了同权利保障的关联。(23)与合宪性审查相关的标号是DC、QPC和LP。(14)另一本宪法学代表性著作则认为，在我国立法者同时也是宪法解释者，其不可能宣布自己制定的法律违宪，这也就使得宪法解释几乎完全没有必要，释宪机制基本未能发挥作用。宪法实施如果遇到上述情形，直接修改宪法，或者制定、修改、解释法律，并非完全不可，因此所谓的宪法解释可能也只是法律、立法性决定或法律解释。

⑨上述一系列政治宣示则表明，党中央从不否认宪法解释之于全面实施宪法的重大意义，相应地，如何将这些重要精神付诸实践，宪法解释机关责无旁贷。(44)自《监察法规决定》公布以来，学术界关于该决定的诸多观点可分为三类：第一类在否定此前监察机关有权制定监察法规之余，将其界定为典型的授权性立法或授权决定。

本文已指出不同国家机关权力之间的对立统一，一旦宪法解释对某个国家机关进行不符宪法权力清单的实质调整，(75)就会混淆不同国家机关之间的权力界限，消解现行宪法构筑的权力框架。(57)王旭：《论我国宪法解释程序机制：规范、实践与完善》，载《中国高校社会科学》2015年第4期，第149页。

宪法解释的本质便是以宪法规范为边界，对权力与权利适度再分配，维持权力之间、权力与权利之间的良性平衡。(39)参见陈勇：《关于执法检查的几个问题》，载《中国法学》1994年第2期，第61-62页。

(14)《宪法学》编写组编：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第35、39页。但备案审查工作的突出定位是完善宪法监督制度，(13)没有指明书面审查意见是否包含宪法解释。范进学：《2018年修宪与中国新宪法秩序的重构》，载《法学论坛》2018年第3期，第18页。归根结底，否定说的共同内核在于——因为没有制度化，所以我国没有宪法解释。

《宪法》第5条第4款要求一切国家机关遵守宪法和法律，而执法机关不严格执法的责任由国家权力机关追究。(34)参见杨尚昆：《关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明》，载刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第148页。

(44)正如审议该决定时一些全国人大常委会委员、专委会委员所说，涉及立法体制，应当通过修改立法法作出规定，(45)但频繁变动必然减损现有法律体系的稳定和权威，《宪法》更不宜频繁修改，鉴于《立法法》《监察法》的文本内容与结构都受制于特定的时空条件，通过法律解释把监察法规纳入当时构建的立法体系，也缺乏说服力。(46)这里的宪法权利，包括《宪法》第2章列举的各项公民基本权利，《宪法》第8条与第11条中各类企业事业组织的权利，第10条第3款与第4款中的土地使用权和征收征用补偿权，以及第13条的私有财产权和继承权。

③参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》(三)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第903、905页。《中国共产党章程》总纲强调中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。

也应向宪法和法律委员会及时通报。(二)主动解释程序不明实质宪法解释属于全国人大常委会依职权自行开展的主动解释，但理论界的相关表述大多较为原则性。本文将在考察、评述我国宪法解释实践活动的基础上，就未来宪法解释工作的完善路径提供若干思考。通说认为，制定主体与程序的严格性是宪法效力高于法律的主要原因，宪法解释又与宪法具有同等的法律效力，(59)这两点它本应有别于法律。

(47)其中，宪法解释之于权利保障，便是阐明各项权利的内涵、外延，厘清权利与权力的边界关系，这对于加强合宪性审查的实际功能、维持宪法自身的融贯性都不可或缺。(21)总体看来，普遍的共识是我国没有宪法解释。

(51)尽管在2019年认定一些地方性法规侵犯公民通信自由和通信秘密时，全国人大常委会法工委曾明确适用《宪法》第40条进行说明，并向制定机关指出，(52)但这不是根据公民提请启动的被动审查，也不属于宪法解释，更没有以之为基础进行正式的合宪性审查。另一方面，其重权力、轻权利的样态则表明，人权保障的宪法精神远未深入贯彻于宪法解释的实际工作，这与人民群众普遍期待的较大差距也同样值得忧思，未来对我国宪法解释制度的后续探索应着力作出针对性完善，从而积极回应总书记反复提及的社会各界的强烈关切，如此亦有助于在世界各国的横向比较中更加凸显中国制度的独特魅力。

(17)范进学：《宪法解释的理论建构》，山东人民出版社2004年版，第25、272页。如果以明确宪法条文含义或宪法依据、发挥的实际功能作为根本标准，文本统一、程序明确的宪法性文件可称为形式宪法解释，反之则为实质宪法解释。